Referendum costituzionale, guida al bicameralismo renziano

Affossare il bicameralismo paritario per aprire le porte al bicameralismo confuso. Il 4 dicembre l’odio che gli italiani covano contro i politici potrà fare brutti scherzi. Accecati dalla proposta di eliminare 215 senatori, gli italiani rischiano di rifilarsi la Costituzione scritta dal presidente del consiglio Matteo Renzi, autore allo stesso tempo della legge elettorale. “Meno politici e più politica” dicono i sostenitori del Sì. Allora vediamo quale sarà la politica italiana nel futuro indicato dal segretario del Partito democratico.

Renzi sopprime la pari dignità di Camera e Senato. Il Senato non rappresenta più la Nazione. È stato modificato per questo l’art. 55. Il Senato rappresenta le Istituzioni territoriali (Regioni e Comuni), non i cittadini. Questo comporta due conseguenze: i senatori non saranno eletti dal popolo sovrano, ma devono essere scelti dai consiglieri regionali (possiamo immaginare i criteri di scelta, perché i senatori avranno diritto all’immunità parlamentare). Inoltre, i senatori non percepiranno un’indennità come parlamentari, perché già dotati dell’indennità come rappresentanti nelle istituzioni territoriali (in realtà non c’è un articolo che vieti integrazioni dell’indennità percepita nelle istituzioni locali, quindi aspettiamoci almeno interventi per colmare le differenze di stipendio tra senatori e deputati).

I senatori saranno circa 100: agli ex presidenti della Repubblica (che restano senatori a vita, ma vengono declassati nel ramo meno importante del Parlamento), si aggiungono 5 senatori nominati ogni sette anni dal Presidente della Repubblica di turno, 95 senatori sono invece eletti dai consigli regionali e delle province di Trento e Bolzano; tra questi 74 saranno scelti tra i consiglieri regionali di 19 regioni e dalle Province di Trento e Bolzano, mentre 21 senatori saranno sindaci (19 delle Regioni e 2 dalle Province di Trento e Bolzano) eletti sempre dai consigli regionali (quindi di fatto saranno sindaci che rappresentano la maggioranza politica del consiglio regionale). Qui occorre aprire una parentesi. I consiglieri regionali saranno eletti al Senato con il sistema proporzionale, lo impone l’art. 57. Concretamente vuol dire che i 74 seggi, spartiti per 21 istituzioni (19 Regioni e due Consigli provinciali del Trentino-Alto Adige) si ridurranno a pochi seggi per ogni Regione. Ben 10 Regioni avranno 2 seggi, che divisi con sistema proporzionale significa un seggio alla maggioranza e uno all’opposizione. L’Emilia-Romagna con 5 seggi assegnerà 3 seggi alla maggioranza e 2 all’opposizione. Alla Campania 8 seggi, 5 alla maggioranza e 3 all’opposizione. I 13 seggi della Lombardia, 8 alla maggioranza e 5 all’opposizione. Vuol dire che la minoranza in Senato avrà sempre a disposizione almeno una trentina di senatori (se lo schieramento opposto al governo dovesse perdere in tutte le Regioni). Teniamo a mente questa cifra e sottolineiamo che i senatori sono eletti senza vincolo di mandato (art. 67, non sono quindi sostituibili una volta eletti), «non possono essere chiamati a rispondere dei voti dati» e sono dotati di immunità (art. 68).

Prima conclusione: il Senato non rappresenta i cittadini. Un simile approccio sarebbe logico se i senatori si occupassero esclusivamente di temi amministrativi, burocratici, legali, che riguardano strettamente l’esercizio delle proprie funzioni nelle istituzioni territoriali. Oppure se come nel Bundesrat tedesco i delegati esprimessero la volontà del governo locale. Purtroppo non è così. I senatori, essendo parlamentari, entrano nel merito di qualsiasi disegno di legge della Camera, che invece rappresenta la Nazione, e lo fanno seguendo le logiche di partito (o peggio gli interessi elettorali personali). È quanto emerge dall’art. 70.

Primo comma art. 70: «La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere…» . Si mantiene il bicameralismo paritario per una lunga serie di temi. Il primo comma dell’articolo 70 è scritto in modo che gli italiani nemmeno possano capire con facilità le effettive competenze dei senatori. Tra le competenze paritarie, la riforma della Costituzione e «le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea». Temi fondamentali per il funzionamento di una democrazia che gli italiani delegano a politici che non conoscono, con il rischio concreto,come vedremo, che l’iter legislativo si fermi a causa di maggioranze diverse tra Camera e Senato.

Seconda conclusione: il bicameralismo paritario resta in buona parte attivo, con senatori non eletti dai cittadini.

Il bicameralismo paritario viene superato dal secondo comma dell’art. 70 che definisce il rapporto che il Senato dovrà avere con la Camera I senatori infatti possono decidere di esaminare «ogni legge approvata dalla Camera» (quindi anche quelle che non rientrano nel bicameralismo paritario di cui al primo comma dell’art. 70). I senatori non eletti hanno diritto a mettere voce in qualsiasi legge votata dalla Camera che rappresenta la Nazione. Basta la richiesta 1/3 dei senatori, circa 34, pari alla quota che ogni opposizione potrà avere, come è stato dimostrato nel calcolo dei seggi con il sistema proporzionale. Qualsiasi opposizione potrà quindi fare ostruzionismo costringendo il Senato a riunirsi per esaminare tutte le leggi della Camera, mandando nel caos le agende dei senatori perché Renzi ha inventato un comma all’articolo 64: «I membri del Parlamento hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni». È il punto che distingue radicalmente il sistema renziano dal Bundesrat tedesco, dove i seggi sono distribuiti proporzionalmente tra i Lander, ma in fase di votazione vota un solo delegato per Lander (i voti dei delegati di ogni Lander devono infatti essere concordi, perché il voto rappresenta il Lander, non la volontà del senatore). I senatori del bicameralismo renziano invece da una parte rappresentano le istituzioni territoriali, dall’altra come parlamentari non hanno vincolo di mandato dalle istituzioni; da una parte non rappresentano la Nazione, dall’altra possono votare qualsiasi disegno di legge. Renzi immagina il dono dell’ubiquità per i senatori: presenti nei consigli regionali e nei propri Comuni (per rappresentare i cittadini che li hanno eletti e da cui dipende stipendio e durata del mandato) e presenti a Roma per correggere i disegni di legge della Camera. Molto più semplicemente i senatori faranno male entrambi i lavori. I tempi sono strettissimi, sempre per volontà del premier. I senatori hanno un doppio ultimatum: dieci giorni per decidere se discutere in Aula la legge approvata dalla Camera; successivamente hanno trenta giorni (ridotti a 10 dalla data di trasmissione per i disegni di legge sull’immigrazione, e 15 per il bilancio dello Stato) per approvare le modifiche e rimandare il testo alla Camera (riecco il bicameralismo paritario). Più ridotto è il tempo a disposizione dei senatori e più sarà complicato dover conciliare il lavoro in Senato con quello nei Comuni e Regioni. Le istituzioni a cui appartengono i senatori sono ben 42 (19 consigli regionali, 2 consigli delle Province autonome, 21 Comuni), contro le 16 del Bundesrat dove non esiste il dovere di partecipare in Aula. Ulteriore problema: i senatori sapranno poco della legge approvata dalla Camera (hanno un altro lavoro e non hanno partecipato al dibattito alla Camera). Renzi stabilisce che la Camera trasmette “immediatamente” la legge al Senato, quindi i dieci giorni devono essere considerati dall’approvazione della Camera, salvo lungaggini burocratiche della segreteria della Camera. I tempi per una reale conoscenza del disegno di leggi sono scarsi; molto più realisticamente i senatori riceveranno indicazioni dai colleghi deputati, secondo due scenari possibili, che sono tipici del bicamerismo paritario.

  • Maggioranza in Senato alleata della maggioranza alla Camera. La maggioranza farà di tutto per bocciare qualsiasi modifica al disegno di legge proposto dall’opposizione, ma per farlo dovrà garantire la presenza di Aula per evitare che l’opposizione abbia la maggioranza dei voti in aula. In alternativa potrebbe far venire meno il numero legale, ma questo contrasterebbe con il dovere costituzionale di partecipare alle sedute dell’Aula. Questo vuol dire che in ogni caso la minoranza riuscirebbe a tenere alto lo scontro politico. Allo stesso tempo i partiti in Italia sono divisi in correnti, per fare un esempio i renziani in Senato potrebbero pesare meno che alla Camera , generando i conflitti che già abbiamo visto in questa legislatura nonostante Renzi controlli il suo partito.

  • I problemi si aggravano se la maggioranza alla Camera non dovesse essere alleata della maggioranza in Senato (come oggi in Germania). Se il problema della doppia maggioranza in Parlamento è evitabile con un buon sistema elettorale (che il Parlamento invece non ha mai voluto approvare in questi decenni di Repubblica), con la Costituzione di Renzi il problema diventa praticamente irrisolvibile perché il Senato renziano non viene eletto contestualmente alla Camera. I cittadini voteranno alle regionali con l’occhio alle possibili conseguenze in Senato, esattamente come è successo in Germania contro la Merkel. Gli elettori per mettere in difficoltà il governo dovranno semplicemente votare lo schieramento opposto, trasformando elezioni territoriali in elezioni politiche. Se Camera e Senato dovessero essere ostili, il Senato rifilerebbe alla Camera le modifiche dei disegni di legge, per dare visibilità agli errori della maggioranza di governo. La Camera sarebbe costretta alla doppia votazione su tutto (l’iter del disegno di legge avrebbe tre passaggi, Camera-Senato-Camera, esattamente come nel bicameralismo paritario), esasperando lo scontro politico nazionale perché in Senato siedono consiglieri regionali e sindaci. A questo punto si smaschera la riforma: abolisce la parità tra Senato e Camera per evitare di raddoppiare i tempi dell’iter legislativo, per poi costringere la Camera a discutere due volte la stessa legge. Inoltre, una doppia maggioranza renderebbe impossibile l’approvazione di tutte le leggi previste dal primo comma dell’articolo 70, tra cui ricordiamo la «partecipazione alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea». Lo slogan renziano è “Con il Sì, più forti in Europa”, ma si rischia invece la paralisi proprio sui temi internazionali perché i consiglieri regionali sono liberi di votare come meglio credono. A quel punto, visto che le Regioni hanno tempi di elezioni diversi dalla Camera, l’unico modo per ridare stabilità al Paese sarebbe tornare al voto nazionale, nella speranza che la maggioranza alla Camera diventi omogenea a quella del Senato. Il caos, perché vorrebbe dire che la Camera che rappresenta la Nazione diventerebbe ostaggio del Senato (che non rappresenta i cittadini, ma le istituzioni). Le nuove elezioni per la Camera non implicano nuove elezioni per il Senato. Detto altrimenti, nessun senatore rischia il posto se cade il governo. Un incentivo all’instabilità.

Terza conclusione: la riforma non rende più stabile il Paese, perché non risolve il problema legislativo della doppia maggioranza tra Camera e Senato.

Dal punto di vista politico questo vuole dire istituzionalizzare lo scontro Regioni – Governo (che oggi resta al margine perché le Regioni non hanno potere di interferire sull’attività del governo), trasformando ogni legge in un campo di battaglia. Se è vero che il Senato renziano non dà fiducia al governo, è anche vero che l’ostruzionismo del Senato creerà un clima politico avvelenato che potrebbe impattare sulla vita economica del Paese perché renderebbe evidente l’esistenza di un governo che non ha più il sostegno dei cittadini. In Germania, per evitare lo scontro politico tra le due maggioranze esiste un comitato di conciliazione che si riunisce a porte chiuse. Non si deve dimenticare che in Italia esistono le crisi extraparlamentari, come quella che ha portato Matteo Renzi al governo. Anzi, il sindaco Renzi con questa riforma avrebbe avuto vita ancora più facile, facendosi eleggere senatore in modo da logorare il governo Letta dai banchi del Parlamento, con l’agevolazione dell’immunità parlamentare.

Quarta conclusione: Renzi non migliora i rapporti tra Regioni e governo, che anzi rischiano di trasformare il Parlamento in un campo di battaglia. Inoltre i governi non sono più stabili perché si troverebbero in Parlamento l’opposizione dei territori, dove sono i voti che interessano anche i deputati.

Allo stesso tempo è evidente che ogni legge nazionale impatta sui territori locali. Il nuovo articolo 117 centralizza competenze strategiche come energia, infrastutture, commercio estero, turismo. I consiglieri regionali e sindaci possono sfruttare il Senato soprattutto per aumentare il consenso locale in vista delle prossime elezioni territoriali. Ciascuno ha il diritto di fare interrogazioni al governo e i ministri hanno il dovere di rispondere. Avendo il dovere di essere presenti a Roma, i senatori saranno costretti ad avere un team di segretari che non potrà gravare sull’indennità di consigliere o sindaco, perché questo riguarda un lavoro aggiuntivo. I maggiori costi dovranno gravare o sulle Regioni o Comuni che rappresentano, oppure sul bilancio dello Stato. Se è vero che la Costituzione non preve indennità per i senatori, è anche vero che non esiste il divieto di “sostegni economici”, niente vieta che i costi delle segreterie dei senatori gravino direttamente sui conti di Palazzo Madama. A tal proposito è bene sottolineare che la riforma non determina nessun taglio dei costi di gestione di Palazzo Madama: la riduzione dei senatori non implica meno dipendenti (il Bundesrat in Germania ha un limitato numero di dipendenti perché il lavoro è svolto dai governi locali).

Quinta conclusione: le cifre diffuse da Renzi come risparmio sulla spesa pubblica non sono attendibili perché devono essere necessariamente corrette per i maggiori costi che dovranno affrontare i consiglieri regionali e i sindaci nell’esercizio delle proprie funzioni.

Come evidenziato, è altamente probabile che la Camera posso essere costretta alla doppia votazione (come nel bicameralismo paritario). I tempi della doppia discussione in Aula sono un’incognita perché la riforma obbliga la Camera a discutere le modifiche del Senato, ma non “immediatamente”. Vuol dire che la discussione dovrà essere calendarizzata tenendo conto degli impegni già stabiliti. Tutto dipenderà dai nuovi regolamenti che però nessuno ha scritto.

Sesta conclusione: I tempi del bicameralismo renziano non sono diversi dall’attuale bicameralismo. Alla luce dell’art. 72 della Costituzione vigente, che impone «procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza», i risparmi di tempo sono assolutamente ininfluenti per le esigenze del Paese.

Il ruolo del Presidente della Repubblica. Renzi concede 5 senatori al Presidente della Repubblica scelti tra coloro che «hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario». Nominati in un ramo del Parlamento che non rappresenta la Nazione, i 5 senatori presidenziali hanno il dovere di partecipare alle riunioni come stabilito e non hanno diritto all’indennità. 5 senatori su 100 significa che il Presidente della Repubblica decide il 5% del Senato. Alla luce di quanto abbiamo visto, 5 senatori sono più della rappresentanza di 10 Regioni italiane che hanno solo 2 rappresentanti e possono determinare la maggioranza in Senato. Visto il dovere costituzionale di partecipare in aula difficilmente una simile carica potrà essere ricoperta da uomini che hanno un altro lavoro, perché la carica non è ricoperta a vita, ma solo per sette anni (non sono rieleggibili). Perché un cittadino dagli “altissimi meriti” dovrebbe prestarsi a fare da ago della bilancia nelle beghe tra Camera e Senato? Questo vuol dire che i prossimi senatori presidenziali saranno soprattutto politici attempati, professori universitari in pensione, sicuramente persone con parecchio tempo libero da dedicare alla politica. Un jolly in mano al Presidente della Repubblica. Restano in Senato gli ex presidenti della Repubblica, con una strana particolarità. Come Capi di Stato rappresentavano l’unità nazionale, mentre come senatori a vita vengono relegati al ramo del parlamento che non rappresenta la Nazione. Come Capi di Stato promulgavano tutte le leggi del Parlamento, come senatori dovranno occuparsi di beghe tra Camera e Regioni. Inoltre per una norma transitoria, gli attuali senatori a vita non decadono. Per intenderci Mario Monti resterà al suo posto a vita, a meno che non si dimetta.

Settima conclusione: Renzi svilisce il valore dei senatori di nomina presidenziale, relega gli ex presidenti della Repubblica nel ramo parlamentare meno importante, attribuisce un potere legislativo indiretto al Presidente della Repubblica dando il controllo del 5% del Senato.

Qualsiasi errore presente nella riforma Renzi potrà essere corretto solo con il consenso del Senato, ossia dei senatori non eletti dai cittadini. Nessuna riforma che cambi i privilegi acquisiti da consiglieri regionali avrà la maggioranza, perché i senatori sono svincolati dai deputati, ossia non sono legati dal programma elettorale. Trovare un accordo politico sarà ancora più complicato della Costituzione vigente.

Ottava conclusione. Votare Sì il 4 dicembre significa tenersi la riforma scritta da Renzi per i prossimi decenni perché difficilmente i consiglieri regionali avranno la stessa visione politica della Camera. 

 

Alessandro Giuseppe Porcari

@paceinterra_it

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